教育行政执法协同机制亟待改革创新

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  作者:高杭(中国人民大学教育学院讲师;刘复兴,系中国人民大学教育学院院长、教授)

  当今,教育领域与市场经济领域、公共民生领域的关系日益紧密,这些领域的交叉地带出现了不少单靠教育行政部门难以解决的“棘手问题”。因此,在加强教育行政执法的规范性和效用性的同时,注重提升执法的协同性,建立健全多方主体、多种力量共同参与的教育行政执法协同机制,以法治思维和法治方式推进教育改革创新,意义十分重大。

教育行政执法协同机制亟待改革创新

江西省宜春市文笔峰小学学生学习《民法典》知识。周亮摄/光明图片

  教育行政执法需求与执法能力之间的矛盾待破解

  随着我国教育事业发展进入新的历史阶段,教育行政执法活动的规模与需求显著增长,教育行政执法事项的性质与结构也日趋复杂。近年来,中央政府积极回应社会各界反映强烈的教育领域突出问题,以教育行政执法工作为抓手,针对学前教育改革发展、校外教育培训机构综合治理、切实维护校园安全等问题连续打出政策“组合拳”,出台了《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》《关于进一步加强中小学(幼儿园)安全工作的紧急通知》等一系列政策文件,大力规范教育秩序,整肃教育生态、减轻学生负担,保障学生权益。在此背景下,教育行政执法的关注点开始从以行政审批为代表的事前监管向以行政处罚与监督检查为代表的事中事后监管延伸,教育行政执法的内容也从是否取得办学许可证和教师资格证等资质审查,逐步拓展到是否违背学生年龄特点和身心发展规律开展超前超纲“非零起点”教学,是否通过关联交易以非营利之名行营利之实等有关机构运作模式和教育教学内容的监管,这对教育行政执法工作在广度、强度、专业性等方面提出了新的更高要求。

  教育行政执法是一个业务流程复杂、牵涉部门甚广的系统工程,涉及多个业务环节,需要运用多种执法资源。不同于执法体系与执法能力建设较为成熟的行政部门,教育行政部门自身在执法机构、执法队伍、专业技能、制度建设、装备支持、后勤保障等方面还相对薄弱,能够支配的行政执法资源也比较有限,有赖于外界提供稳定且充足的执法资源供给。但由于教育行政执法体制层面多头管理、职能交叉、流程不清、责任不明,各部门“九龙治水”却“各自为战”,紧密相关的部门之间缺乏协作、职能彼此交叉的部门缺乏协同,严重影响教育行政执法工作的开展和相关领域教育改革的有效、持续推进。

  破解教育行政执法需求与执法能力之间的突出矛盾,迫切需要深刻把握我国教育事业发展的阶段特征和教育领域行政执法体制改革的行业特色,妥善协调、处理教育行政系统与外部社会环境之间,教育行政系统内部纵向与横向间的复杂关系,充分发挥多方主体在教育行政执法过程中的积极作用,构建以沟通、协商与合作为基本价值取向的,以行政执法资源整合为核心内容的,以综合性和网络化为主要特征的教育行政执法协同机制,通过提高教育行政执法活动的协同性,夯实执法责任,提高教育行政执法效能,推进教育治理体系和治理能力现代化。

  协同机制为教育行政执法工作注入新动能

  近年来相继出台的《关于开展教育行政执法体制改革试点工作的通知》《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》《依法治教实施纲要(2016-2020年)》《关于鼓励社会力量兴办教育,促进民办教育健康发展的若干意见》等政策文件,从权力配置、机构设置、配套制度等多个方面提出了构建教育行政执法协同机制的要求。特别是2019年12月教育部出台《关于加强教育行政执法工作的意见》,提出加快建立健全权责清晰、权威高效的教育管理体制和政府统筹、部门合作、上下联动的执法工作机制的工作目标,较为清晰地勾勒出教育行政执法协同机制建设的总体轮廓,为教育行政执法协同机制的建设做出了顶层设计。

  构建教育行政执法协同机制,将有助于实现厘清执法权责、共享执法资源、优化执法流程三个方面的制度目标,为加强教育行政执法工作注入新动能。具体来说:第一,构建教育行政执法协同机制有助于明确各级各类行政部门作为“行政相关人”在教育行政执法活动中所应发挥的作用,以及应承担的责任,有助于突破“部门主义”的桎梏,实现执法技术与执法理念的延展,打造跨部门的复合型执法团队,实现教育行政执法主体由单一主体向多元主体转变。第二,构建教育行政执法协同机制能够以较低的协同成本实现分散配置的行政执法资源的集中与共享,满足特定教育行政执法目标对信息、专业知识、行政权力和行动能力等行政执法资源在数量与结构上的要求,进而使其有组织、有目的性地服务于特定教育行政执法目标的实现。第三,构建教育行政执法协同机制有助于通过业务分类、业务处理和业务传递构成完整且可重复应用的教育行政执法流程,将多方主体间要素的协调与行动的协同制度化、程序化、常态化,变“一次行动一协同”为“一类事项一协同”,显著降低协同成本以及可能存在的潜在不确定性,筑牢多方主体行政执法业务之间的紧密连接。

  全力推进教育行政执法协同机制改革创新

  在新的时代背景下,我们需要把握并遵循协同治理的普遍性逻辑,扎根并回应多样化的教育治理情境,为构建职能更加优化、权责更加协同、监管更加有力、运行更加高效的教育行政执法协同机制提供基础性制度支撑。

  第一,加快建立教育行政权责清单制度,实现各关联部门之间的权、责、能相统一。这兼具教育法治建设与教育治理变革两大核心功能。教育行政权责清单的编制既要关注教育行政执法权力和责任在教育行政部门内部各职能部门间的配置问题,也要从政府机构整体性和行政协同的角度关注教育行政权责在各关联部门之间以及不同层级行政部门之间的配置问题。依托联合执法、综合执法、执法重心下沉等改革,优化执法组织结构、盘活执法资源存量。

  第二,因地制宜制定协同方案,突出协同方案与执法情境之间的适切性。当前,教育行政执法协同机制的构建具有鲜明的“外部指导型协同”特征。这种协同模式强调由外部力量预设协同的初始型结构,虽然具有初期行动效率较高,组织的结构性较强的优势,但却也存在着对核心机构协调能力要求较高,缺少对情境差异性和协同各方利益一致性的关注等不足。应积极鼓励、指导各地充分利用地方性治理机制创新的最新成果,根据本地教育行政执法的重点难点问题有针对性地选择协同对象,与具有比较优势的协同伙伴建立协同关系,开展非强制性执法方式与强制性执法方式相结合、联合执法与综合执法相结合、教育行政执法与教育督导相结合等协同方式创新。

  第三,大力推进教育行政执法信息系统建设,为多方协同提供有力技术支撑。信息公开与信息互动已经成为多元主体间协同合作的基础性因素。在“互联网+”背景下,教育行政部门需要充分认识并发挥教育数据信息系统对于提升教育行政执法效能的重要作用,积极进行“互联网+执法”的有益尝试,抓好数据共享、系统整合和标准统一,进一步提高数据汇集效率和数据质量,有机融合不同来源、不同层次、不同结构的信息资源,做好信息梳理、分析工作,深入挖掘信息背后的潜在价值,借助智慧化治理实现执法力量的科学调度、执法资源的深度整合、执法流程的精简优化。

  第四,全面加强执法队伍与执法能力建设,提升教育行政执法人员素质。建立一支高素质的执法队伍,是提高教育行政执法效能的关键。在强调多方协同的今天,教育行政部门负责人需增强组织协调能力,切实发挥教育行政机关在教育行政执法协同机制建设过程中的引领和主导作用。一线执法人员不能将行政相对人看作是单纯的管理对象,而应将其视作具有能动性的治理主体,通过行政指导、行政资助等非强制性执法方式加强同行政相对人的协同,在学习掌握法律知识的同时,努力提升自身在沟通交流、项目设计与管理等方面的能力。

  本文系全国教育科学“十三五”规划2019年度国家青年项目“教育行政执法协同机制研究”〔项目编号:CFA190255〕的研究成果。

  《光明日报》( 2020年06月23日 14版)

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